昨日，媒体报道称，广州城管在写字楼外装定时喷水装置驱赶露宿者。前几年，广州城管还在桥底安装锥形水泥柱，也是为了驱赶露宿者。在人们的想象中，露宿者是弱势群体，一个宽容的城市理应提供其容身之所，哪怕是楼底下、大楼下。

可问题很复杂。弱势群体露宿街头往往影响公共安全，城管对之进行管理是理所应当的。客观上，民政局对露宿街头者负有更多责任。可又多少人知道，民政局也有很多困惑：并不是民政部门不提供社会救助，而是那些流浪者不愿意接收救助。

真是好人难当啊！

广州城管装喷水装置驱离露宿者现场：每次喷水，骑楼下150平方米左右地面基本覆盖

笔者前些日子在县级机构调研时，听到一句俗话：财政是爹、民政是娘，如果说财政是县级治理的基础，那么民政则是县级治理的保障，县民政局是地方社会的“稳定器”。之所以如此，是因为民政局掌握了较多的治理资源，具有特定的职能。从民政局的工作对象看，主要分为三类人员：弱势群体、涉军群体和特殊群体。对弱势群体和特殊群体的救助，民政局起到了“托底”作用；对涉军群体的优抚安置，则有调节社会矛盾的功能。

在所有县级机构中，民政局或许是接触老百姓最多的，因此，也是介入社会治理较多的机构。在普通人的印象中，民政局干的活基本上都是“做好人”的活，工作难度应该不大；殊不知，在当前的社会治理，“好人”也不容易做，民政局俨然成为“第二信访局”。民政局的困惑是：为什么好人也难当？

好人难当的例子很多。有些时候明明做的是好事，却招来骂声一片，比如城乡低保，很多村庄就因为低保名额分配的问题招来无尽的矛盾纠纷，民政局不堪其扰。

有些时候做了一回好人，下一次没做，反而成了坏人。比如参战参试人员补助问题，在还没有补助政策的时候，这些涉军群体希望有适当补助；有了补助政策后，却仍然不断上访，要求提高补助标准。

有些时候“好人”就是一个负资产，本来不应民政局承担的责任却要其承担，比如流浪人员救助问题，民政局把一些流浪人员送回了其家人身边，但亲属不接受，民政局又不能不管，真是两难！

总的看来，民政局的困惑根源于两方面：一是其承担的社会功能之间有冲突，调解社会矛盾的功能过于强大后，反而影响“托底”功能的实现；二是其介入社会极深，但行政能力又极其有限，行政效果当然会大受影响。

一

民政局作为“第二信访局”并不是没有道理。因为民政局接触群众广泛，因此，每天前来上访、咨询、请求救助的老百姓特别多，这是其一。其二是，我调研的这个县是贫困县，全年的财政收入只有8个亿，但2013年民政局的民生资金支出就接近1个亿。这对于绝大多数贫困县来说，是极其宝贵的治理资源，因此，县领导在协调重大信访案件时，都喜欢把民政局长带上，在政策允许的范围内给予救助。

在县政府的眼中，民政局显然应该发挥更加积极的维护社会稳定的作用；这恰恰与社会保障功能的消极性发生冲突。这种冲突，导致民政职能发生异化，在许多领域都表现出来。

A、低保

城乡居民最低生活保障制度本来就是一个消极的“兜底”政策，能够领取低保的唯一标准是生活困难。但是，在实际操作过程中，“生活困难”并不是一个纯粹的客观概念，具有极强的主观性。比如，普通老百姓往往认为，那些因好吃懒做而陷入生活困顿的人不应“吃低保”，否则就不符合村庄的道义经济；再如，民政局的基层工作人员往往把居住标准纳入是否领取低保的标准之中，可许多居民或许接受亲戚的救助而有较好的居住条件，并不意味着其生活条件比较好。总之，哪怕低保的标准制定得再客观、再细，也无法穷究现实生活中“贫困”的各种可能性。因此，低保的评定极大地依赖于基层行政力量。

一旦依赖于基层行政力量，就必然会受基层治理环境的影响，基层政府领导会优选考虑民政调节社会矛盾的功能。客观上，这种考虑有历史合法性。城市居民最低生活保障制度本来就与上世纪九十年代国企改革等造成下岗工人生活困难的社会问题相关，因此，低保一开始就服务于社会稳定，这一历史惯性一直未变。只不过，每个时期有不同的社会稳定问题。比如，在中央没有出台统一的参战参试人员生活补助政策之前，地方政府倾向于将部分低保的政策群体定位为那些涉军群体上访人员。基层政府为了维稳，也把低保作为一种政策手段“收买”上访人员。甚至在拆迁过程中，给予被拆迁户低保指标也成为很多地方通行的“拆迁补偿”的一部分。

久而久之，低保塑造了特定的利益群体：下岗工人、涉军上访人员、上访钉子户、被拆迁户等等不一而足。由于低保的覆盖范围逐年扩大，导致很多早年生活困难，现在生活并不困难的人仍然在吃低保，民间“开着宝马吃低保”的传说虽然夸张，但反映的现象却极为普遍。

由于低保的评定存在一定的主观性，再加上民政部门的基层行政力量不足，使得低保政策的落实基本上依赖于基层自治组织，这意味着低保还会受各种社会因素的影响，进而出现了“人情保”、“关系保”现象。不可否认，一些“人情保”、“关系保”的确是公权私用的表现，内在的机制却是，低保的调节社会关系的功能取代了社会保障的“托底”功能，这是一种功能异化。

2014年春开始，民政部要求清理“人情保”、“关系保”，对所有低保户重新评定，并对低保评定程序作了完善。具体而言，低保的评定主体从民政局转移到基层政府，评定小组由乡镇干部、村干部、民政工作人员、群众代表共18人组成。这一程序可以解决部分问题，但并不能完全解决功能异化的问题：比如，评定小组中乡镇干部的发言权客观上要大一些，尽管其票数并不高；群众代表也会受制于村庄权力结构的影响，大姓大族大自然村会占优势，这些都会导入基层政府和社会因素的影响。

B、临时救助

临时救助资金虽然不多，但却是自由裁量最大的一笔民生资金，相对而言也容易发生功能异化。

首先，主动寻求临时救助的群众基本上都是特定人群。客观上，社会上知道民政局有临时救助资金预算的人并不多，一般群众发生家庭变故也不会去民政局求助。但是，有两类人群较为清楚：一是村干部，他们懂政策；二是经常到民政局上访的人，他们不一定知道这个政策，却因为上访可以得到民政局的好处，故而形成习惯。村干部可能会帮助那些生活临时困难家庭申请临时救助，但那些老上访户却只是因为获取利益从政府获取救助。

其次，临时救助的一大笔开支用于春夏荒和冬荒救助。客观上，极少有家庭纯粹以农为生，季节性的生活困难已越来越少。因此，遴选被这种类型的被救助对象几乎是不可能的，这也造成了这一步救助资金难以真正落实。

再次，特定节日的领导“送温暖”资金也来自于临时救助。除了一些特定限制外，救助对象也有极大的随意性，基本上取决于领导意志。