（本文提出了一个非常有趣的问题，在过去，竞争性地方政府被认为对中国过去几十年经济高速增长有巨大的助力，而随着经济形势的变化，这一模型将趋于崩解，由于竞争的负面影响超过了正面，“十三五”规划提出区域协调、人地挂钩、差别化考核等新的调控目的和手段，透露出国家将加强宏观调控的趋势，竞争格局开始崩解。而这也预示着国内城市间的竞争将相对减弱，形成更明确的分工体系。本文的一些论证可能尚未达到最严谨，但无疑提出一个对未来中国发展道路的有趣的预测，值得展开争论。）

“两会”结束，“十三五”出台，众说纷纭。除了说出来的话，比如医保、社保、环保、温饱这些热点话题，我们还要去看那些藏在种种举动之下而没有说出来的话。作为一个城市研究者，我从“两会”前后的只言片语和种种迹象里观察到的，是一次央地关系方面的悄无声息却影响深远的转向——“地方政府竞争”模型的崩解，和国家宏观调控力度的加强。在这个转向下，各个城市或许都要重新思索自身的定位和发展路径。

一、“地方政府竞争”模型是什么？

中国过去几十年的连续高速增长是一个经济奇迹，一再超出了传统理论的预期，经济学家们不得不提出种种新理论试图去解释中国的经济发展，其中，张五常在《中国的经济制度》（2009）一书中提出的“地方政府竞争”模型，是我觉得最有说服力的解释之一。

在很多人比如曾经的我眼中，“政府”是一个整体：要么“政府”又做了多少大好事，要么有问题怪“政府”。事实上并非如此，我们的政府是一个庞大的代理人集群，内部又有复杂的关系：纵向有国-省-市-县-乡的划分，横向有各个部门的条条划分，也有各个地区的块块划分。

中国政府的纵向层级 来源：戴维·艾尔文，中英中小企业扶持政策体系项目

“地方政府竞争”模型，就是从政府内部关系衍生出的经济增长模式，它依托几个基本原理和假设：

原理一：上下级政府间的承包关系

如果你有一大块土地，你自己种不过来，怎么办？很自然的选择就是雇一批人来，各自承包一小块替你种。当然，为了让雇工们更有积极性，不妨制定一些考评标准：能者多劳，去管理更大片的地；不能者下，交不上租的就换人。

1994年的“分税制改革”，让中央政府从地方税收中拿去了大头，但是相应的，给了各地方一定的自主权去自谋生计。2004年，省级以下地方政府的财权只有余下不到17%的水平，却负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。由于“支出责任”的过度分散化，逼得地方政府不得不把自己变成“企业”去赚钱（吴晓波）。

我们的上下级政府就是这样的“承包”关系，或者叫做“授权性分权”。

相比之下，美国、德国等地方自治更明显的国家，地方都是民选官员，政府直接对下负责而不太对上负责，可以说大家都是自耕农，上级政府仅仅相当于一个农民联合会，无法对下级政府职能作出太多的干涉，各自行使各自的法定责权，这叫“制度性分权”。

原理二：地方政府之间的竞争关系

相邻的几个县之间是什么关系？城市规划课的标准答案大概是区域合作关系，然而实际答案只有——竞争关系。同一辖区内的几个平级政府有太多要竞争的东西：升迁机会要争，官员要在有限的时间里做出政绩；计划项目要争，本市规划的电厂、钢厂、高铁站，具体落谁家可是大不相同。最好例子当然是“大内斗省”江苏：省里的南北之间要竞争，苏南几个市之间要竞争，苏州市下辖几个县之间也要竞争（经济领域争出的火星子还蔓延到了其他领域，不表）。

不在同一辖区之内呢？也在竞争。政策帽子要争，你有历史名城，我也要是，你有国家级新区，我也要有；区域定位要争，你要做东北亚XX中心，不好意思我先占了这个坑；外商投资要争，几乎每个地方都喊出了“筑巢引凤”的口号，争当梧桐树枝。比如一个外商要在辽宁与贵州之间考察内陆代工厂选址，那么此刻哪怕我们地缘上八竿子打不着，此刻也要掰一掰手腕。

原理三：市县级政府高度的经济自主权

《中国的经济制度》里说，“经济权力愈大，地区竞争愈激烈。今天的中国，主要的经济权力不在村，不在镇，不在市，不在省，也不在北京，而是在县的手上。理由是：决定使用土地的权力落在县之手。”

基于这种自主性的认知，很多学者认为中国地方政府具有企业的性质，并且把过往用于企业的种种理论引介到城市发展中来，包括战略定位、战略规划、竞争策略等等。城市经营”，也就是把城市当做一个企业，把政府特别是其主要领导当做企业经营者，在2000年代逐步成为一种广泛的理念。作为这种理念的实践者，也涌现出了一批“能人”、“明星官员”、“拆迁市长”。

规划建设城市，能不能像玩游戏一样随心所欲？ 来源：城市岛屿3

在土地使用方面，市县政府拥有高度的决定权，并且在这些年的发展中探索出了让人叹为观止的利用方式：在土地一级市场卖地，直接收益；进行债务抵押、投融资；作为招商引资的手段，相对于国外政府调节税赋以引资，我国政府调节地价、修改规划远比调节税赋方便。比如现在的工业用地价格几乎低到商住用地的十分之一，实际成了对工业企业的补贴。以及，地方政府可以站在企业的同一侧，帮助修改规划用地的性质、容积率和限高等等，以迎合想要获得的项目。

除了土地使用，招商引资也是县市级政府的任务，更一度成为了各地的工作重点：各级领导集体出行，声势浩大地到目的地城市推荐自己的资源和项目的“招商会”；长期在外地设置办事处的“驻点招商”；乃至某些地区比较极端的，将指标摊派到所有政府部门“任务招商”。

以上三者，市县级政府高度经济自主权、上下级政府的承包关系与地方政府间的竞争关系，共同构成了“地方政府竞争”的理论模型。