【文/观察者网专栏作者 高晓川】

2013年11月，在中国－中东欧国家领导人第二次会晤期间，中、塞、匈三国领导人就开展匈塞铁路项目合作达成共识。2015年11月，在苏州举行的中国－中东欧国家领导人第四次会晤期间，中匈塞三国有关方面签署了匈塞铁路项目的重要合作文件。匈塞铁路项目主要由中国进出口银行提供融资。该项目被视为中“一带一路”尝倡议下中欧合作的旗舰项目，它对于推动中国中东欧务实合作具有重大意义。

匈塞铁路是基于中匈塞三国政府间协议的建设项目，原计划于2017年完工。由于涉及到欧盟的经济和政治利益，这一大型跨境基础设施建设项目也受到欧盟的关注，并于2016年5月启动对匈段铁路调查程序的预备阶段。2017年2月，欧委会对匈段铁路的招标程序正式展开调查。

目前相关各方对调查进展情况极为关注。在2017年11月底举行的第六次中国中东欧国家领导人峰会上，匈牙利政府表示项目施工将在2020年底开始。欧盟对项目启动调查的背后隐含着中欧间经济和政治利益的博弈以及政策机制的错位。

第一，匈段铁路建设冲破了欧盟具基础设施建设的市场壁垒。

中东欧国家入盟以来，其大型基础设施建设项目的融资主要来自欧盟结构基金。欧盟把结构基金的分配和使用作为缩小东西欧经济社会发展差距的主要工具。中东欧国家基础设施建设市场是一块大蛋糕，自上世纪90年代经济转轨以来，其大多数市场分额已逐步由西欧国家的跨国公司所垄断，这样就决定了结构基金在欧盟统一市场中特殊的流动线路图，即欧盟把结构基金拨付给中东欧成员国后，通常也是由在中东欧国家的西欧跨国公司承建融资规划项目，相当于大多数结构基金又回流到西欧国家企业。

这是欧盟国家基础设施建设市场所具有的保护性和封闭性特征所在。与机械制造业一样，中东欧国家建筑工程承包企业的私有化程度很高。具体来看，根据德勤的报告， 2012年中东欧国家建筑及工程承包企业的排名（按营业额统计）如下：

其他主要的承包商还有Eurovia(法国)、OHL（西班牙）、Hochtief（德国）等、Mitex(法国)等。由此可见，中东欧国家大型建筑工程承包市场基本被西欧国家跨国企业所垄断。中东欧市场的竞争实质上就是与西欧跨国企业的竞争。

主要由中方金融机构提供融资的匈塞铁路是中国企业在欧洲承建的第一个大型铁路项目，它冲破了欧盟的基础设施建设市场壁垒，打破了由西欧跨国公司对中东欧国家基础设施建设市场的垄断。对于欧盟来说，中国资本、技术的输出和中国企业承建项目也是在分割其市场蛋糕，对西欧国家企业的经济利益构成挑战。

第二，中国与欧盟政策机制上的错位。

政治及经济的现实利益导致了欧盟对匈塞铁路项目表现出矛盾心态。尽管欧委会表示欢迎中国的投资，但从经济利益看，其又对中国资本分享中东欧成员国基础设施建设市场的蛋糕心存疑虑。该项目主要由中方提供融资，这一方式对欧盟现行基础设施建设的融资模式也构成了挑战。

对于中国企业来讲，按照欧盟的招标程序，理论上讲即使是中方融资项目也不能完全保证中资企业中标项目建设，而这样的结果则是中方不愿看到的，这就会出现中国与欧盟政策机制的错位。换句话说，中国企业在亚非发展中国家使用的投融资和承建一体模式与欧盟政策发生冲突。

与此类似的问题是，在中国-中东欧合作机制下的100亿美元专项贷款要求贷款接收国提供主权担保，欧盟中东欧成员国也担心此举会导致债务比例超过欧盟的财政标准，由此可见，在“16+1合作”的项目融资中，中国与欧盟的规则也同样出现错位。

第三，中欧在匈塞铁路的规划上存在差异。自2016年4月中远集团正式收购希腊比雷埃夫斯港后，打通地中海至欧州腹地的中欧陆海快线建设规划也已提上日程。中方把匈塞铁路作为中欧陆海快线的一部分进行规划设计（匈塞铁路经马其顿向南延伸至希腊），认为该项目不仅将有力推动该地区基础设施建设和互联互通，也有利于深化中欧在国际产能与投资等重点领域的合作。

匈政府对匈塞铁路项目建设持积极态度，其重要考虑之一是借此进一步强化匈牙利在中东欧次区域的交通战略地位，并促进与中国的经贸合作关系。据知情人士透露，匈方承担的15%的项目建设融资不是由匈政府提供贷款，而是使用欧盟资金。

问题在于，南北向的匈塞铁路建设不属于欧盟的优先规划项目，目前欧盟规划的九条铁路网线路中主要以东西向线路为主，欧盟把以波罗的海为轴心、贯通西欧、北欧和中东欧的东西向铁路交通网做为重点规划项目（EWTC，这是泛欧交通走廊的主干线） 。

2015年12月23日，在塞尔维亚诺维萨德，塞尔维亚总理武契奇在匈塞铁路塞尔维亚段启动仪式上致辞。塞尔维亚当地时间12月23日12时，匈牙利至塞尔维亚铁路塞尔维亚段在塞尔维亚第二大城市诺维萨德举行启动仪式。这一铁路项目由中国铁路总公司牵头组成的中国企业联合体承建，它的启动标志着中匈塞铁路合作进入实施阶段，中国铁路走出去取得又一重大成果。新华社发（内马尼亚·恰布里奇摄）

2014年9月，欧委会发布《欧盟交通基础设施新政策备忘录》，计划在2014年至2020年间融资260亿欧元建设由九条主干走廊组成的核心交通网络，拉动交通基础设施建设。其中东欧至地中海走廊（下图1中褐色线路）也是一条经中欧贯穿北海和希腊地中海的线路，它北起汉堡，经匈牙利、罗马尼亚和保加利亚到希腊（帕特雷／伊古迈尼察）。和中欧陆海快线相比，虽然这条线路的距离更长，但贯穿的欧盟国家更多，沿线经济体的发达程度程度更高（较塞尔维亚和马其顿而言）。

泛欧铁路网

中欧陆海快线

 “16+1合作”的非对称关系结构对中方企业造成的不利影响

中国中东欧关系具有双层结构特点，即一对多（中国对成员国）以及一对一（中国对欧盟）的关系结构，这有时会对中资企业走出去造成机制上的障碍。成员国是欧盟对外关系的支撑点，欧盟新老成员国在对外经贸关系中常有不同的利益优先点，欧盟的治理机制增加了其与非盟国家关系发展的复杂性。尽管成员国在对华经贸合作的重点会有所不同，但成员国普遍价值观的一致性决定了它们常会在一些重大对外经贸合作议题上达成基本共识，其中V4集团在协调四国政策一致性方面最为突出。