【编者按：中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》，对农村土地流转问题作出了明确规定。对此，贺雪峰教授此前已在观察者网刊文评论，而涉及土地问题的另一重要领域，即农村土地征用问题，目前尚未专门出台文件加以规定，因此，尚需从不同的角度进行讨论。这里刊载的是贺雪峰教授的文章，也欢迎其他专家学者投稿，展开讨论。】

一、

土地问题一直以来是学界和政策部门讨论的热点问题。土地问题主要包括农地和建设用地。2014年9月29日下午，习近平总书记主持召开中央全国深化改革领导小组第五次会议，就《关于引导农村土地承包经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》等发表讲话，笔者曾在观察者网撰文评论。最近中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》，关于农地流转的大政方针确定下来。关于建设用地制度改革，中央全国深化改革领导小组还没有专门研究。笔者因此愿意再就建设用地制度改革问题尤其是所谓农地农房自由入市的问题，谈一点自己的粗浅看法。

笔者以为，最近关于农地农房可否自由入市的争论，要害是我们是否要以维护农民利益的名义再造一个土地食利阶级出来。

之所以说再造一个土地食利阶级，是因为根据中国土地制度的宪法秩序，中国是已经消灭了土地食利者的国家，已经没有了土地食利阶级。这是因为中国经历了从传统社会走向现代社会的两场关键性的革命，即以平均地权为核心的新民主主义革命范畴的土地改革，属于资产阶段民主革命的内容，和以消灭土地私有制为目标的社会主义改造。经过这两场革命，土地就不再是作为财产，而是作为生产资料，掌握在劳动者手中，不再参与超额经济利益的分享，或不再有人可以通过占有土地不劳而获当土地食利者了。

新中国的这两大革命将土地利益极大地释放出来，用于新中国快速推进的工业化，在既无外援又未向外转嫁危机的情况下，用大约30年时间，将中国从一个农业国变成工业国，成功实现新中国的工业化。

在未经资产阶级民主革命和社会主义改造的国家，土地私有且往往占有极不平衡，依附在土地上的食利集团庞大而坚固。这样的国家所产生经济剩余就由三个集团来分：劳动、资本、土地。在全球化背景下面，资本是要获得全球平均利润的，否则资本就不会来，或来了也会撤走。土地食利集团越是强大，这个集团从经济剩余中所获利益就越大，土地集团利益越大，劳动可以分享到的经济剩余就越少，不同的劳动者集团之间为分享不多剩余所发生冲突可能性就越大，这样一来，这样的国家，各个阶层、各个阶级之间就很容易产生严重冲突，政治不稳定就属正常。

改革开放以来，中国经济发展中资本越来越起重要作用，并在经济剩余分享中占据越来越大比重。在当前中国深度参与到全球化的背景下面，参与到中国经济发展剩余分享的主要有两个集团，一是资本，二是劳动，总体来讲，土地还未参与到剩余分享之中。因为土地没有分享经济剩余，资本获得全球平均利润，留给劳动的经济剩余就相对比较多，不同劳动群体之间的利益分享就相对缓和，不同阶层、不同阶级之间的斗争就相对缓和，中国政治因此容易保持稳定。也正是因此，中国是发展中国家中不多的同时保持了经济快速发展和政治稳定的国家，也是有希望走出中等收入陷阱的国家。

二、

当前中国土地制度安排中最重要的一点是，经济发展和城市扩张需要新增城市建设用地，并因此将农民集体所有的农业用地通过国家征收转为城市建设用地。一般来讲，城市建设用地具有远高于农地的价值，其中原因是用途的改变：之前农业用途的土地改变为了工商业用途，从而极大地提高了土地上的经济密度。农地非农使用所形成巨额增值收益显然是因为经济发展和城市扩张所附加上去的，而非土地本身所具有的价值。

按中国土地制度的宪法秩序安排，农村集体所有土地是出产资料，而非财产，国家征收农地是按土地作为农业生产资料进行补偿，《土地管理法》要求给予征收农地的补偿不能超过土地年产值30倍。国家征收农地为城市建设用地后，可以拿到土地二级市场交易，以获得远高于土地征收费用的土地出让金，土地出让金以土地财政的形式主要用于城市基础设施建设。城市基础设施显然不只是政绩工程和领导人的面子工程，而是城市生活和生产的基础性条件，是城市经济良好运行和有效运转的物质基础和基本前提。良好的城市基础设施是中国作为发展中国家却仍然可以保持全球经济竞争力的关键之一。之前是廉价劳动力，现在中国劳动力成本已远高于东南亚、南亚、非洲等发展中国家，但中国良好的城市基础设施使得中国仍然具有远高于其他发展中国家的资本吸引力。

由土地出让金所构成的土地财政，将经济发展和城市扩张所附着在特定区位土地上的增值收益归公，用于建设城市基础设施，从而使城市化可以良性持续，这样一种制度安排就通过土地“涨价归公”，做到了“地利共享”。而不是让恰好占据特定区位者垄断获取土地增值收益，成为不劳而获的土地食利者。这正是中国土地制度安排的极大优越性。尤其对当前中国的快速城市化是极大制度“红利”。