【文/观察者网专栏作者 李晓鹏】

【国内两位重量级经济学者林毅夫和张维迎之间的学术争论由来已久。11月9日，张林就产业政策的观点交锋更是将此一系列辩论推向了高潮，甚至有人将其称为“世纪之辩”。林毅夫认为产业政策不可或缺，国家要靠产业政策来推动经济发展；张维迎则呼吁废除一切形式的产业政策。

然而，张林的辩论并不只是产业政策存废这么简单，也不应该只从理论方面进行解读。经济学博士李晓鹏从事产业工作多年，作为一名一线工作者，他能够切实体会到产业政策的利与弊。

以道路建设为例，如果废除一切产业政策，大同不能重点支持煤炭业，丽江也不能重点支持旅游业。在统一的标准下，大同和丽江的道路搞成一样，绝对公平，没有“产业歧视”，这听起来还不错。然而，最后的结果却是大同的路用不了多久就会被压得坑坑洼洼；而丽江的路修得很宽大，但小路太少，去旅游的人只能自己爬山涉水去探险。如果是这样的后果，我们还会赞成废除产业政策吗？本文中李晓鹏博士结合了众多真实案例对这一问题进行了深度解析。】

近日来，围绕产业政策的利弊，张维迎和林毅夫两位教授展开了激烈的争论。张维迎教授更是喊出了“废除一切形式产业政策”的口号，令朝野上下为之侧目。很多著名经济学者也纷纷参与了这场讨论。但参与者大多是学院派人士，偏重于宏观理论交锋。我从事产业方面的工作已有多年，参与过中国一些地方产业规划或者战略的制定，因此想以一个一线工作者的角度，结合真实案例谈一些看法。

林毅夫：我和张维迎30年的朋友，不同而和

一、什么是产业政策？

既然争论的焦点是“产业政策”，我们首先需要做的，就是搞清楚产业政策的含义。尤其是张教授要求废除“一切形式的产业政策”。面对如此惊人的呼吁，我们在决定赞成或反对之前，当然应该先知道他要废除的到底都是些啥。

搜一下百度百科，产业政策的定义是“政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和”。

再看一下英文的维基百科，它是这样写的：“The industrial policy of a country is its official strategic effort to encourage the development and growth of part or all of the manufacturing sector as well as other sectors of the economy”（大意：一个国家的产业政策，是指政府为了鼓励国民经济的某些行业——包括制造业和其它行业——的发展而采取的策略）。

至于学术权威的说法，比较有代表性的可见于小宫隆太郎在他的名著《日本的产业政策》一书。小宫认为，产业政策包括两个方面：

第一个方面：政府针对“不同产业之间”资源配置和基础设施建设方面的有关政策，包括重点产业的培育和保护、落后产业的调整等；

第二个方面：政府在调整“产业内部结构”方面的政策，比如推动企业的合并以提高集中度，组织协调企业调整开工量和投资规模，以及实施支持中小企业成长的政策等等。

小宫隆太郎与《日本的产业政策》

以上三种定义，总体上差别不大，最关键的有两点。

首先，产业政策的主体都是政府——这一点应该没有什么争议。需要注意的是，这三种定义都没有区分中央政府和地方政府，不管哪一级政府制定的针对产业发展的政策，都可以称之为产业政策。目前为止，我还没有看到任何一种产业政策的定义认为只有中央政府才能制定产业政策。

其次，产业政策是针对产业的结构性干预。如果政府对经济的干预政策不是按照产业特点来制定的、不针对产业结构，那么这种政策就不是产业政策。

对此，维基百科里面也讲了一句“Industrial policies are sector-specific, unlike broader macroeconomic policies（产业政策是针对特定行业的，不像宏观经济政策那样宽泛）”。

一般来讲，政府对经济的调控，主要就是两种政策：一种是宏观政策，另一种就是产业政策。央行调整利息、调整存款准备金，不针对特定的产业，那么它就是宏观经济政策；反之，如果利息或准备金的调整是针对某些行业的，那么它就是产业政策。

比如，2015年9月16日，央行宣布“定向降准”：对农业发放贷款高于一定比例的金融机构，向央行缴纳的准备金比例可以下调0.5个百分点，没有达标的机构就不能降。这是在鼓励金融机构把贷款更多得投入农业。这就可以视为一种产业政策，或者说是在宏观政策中加入了产业政策的内容。

至于小宫隆太郎在《日本的产业政策》中列举的各种政策措施，则说明产业政策的工具和手段是多种多样的。除了向重点产业提供补贴、限制落后产业发展之外，诸如基础设施建设、企业的合并重组、对产量和投资规模的干预等等，都可以成为产业政策的内容。

判定一个政策是否属于产业政策，主要不是看政府采用了什么样的手段和工具，主要还是看这些手段和工具是不是针对某些特定的产业。

以兼并重组为例。如果政府只是制定一项政策，鼓励企业通过兼并重组的方式做大做强，简化相关审批程序，那么它就只是宏观政策而不是产业政策；如果这种鼓励主要针对特定行业，那它就是一项产业政策。

2008年5月，中国移动、联通和电信几个电信巨头在政府主导下进行了业务重组。中国移动兼并了经营有限电话和宽带业务的中国铁通，中国联通的CDMA网络被拆分并入电信。这次重组增强了移动的宽带和电话业务、增强了电信的移动通信业务，可以让这三家电信巨头的业务范围更加均衡、彼此之间竞争更加激烈，以促进中国通讯产业的发展。这样的重组，显然就是一种产业政策。

再比如，基础设施的修建。如果政府只是按照客流量和货运量规划建设了一条连接两座城市之间的高速公路，那么它就不是一项产业政策；反之，如果某个产煤城市，为了本地煤炭更方便得往外运输，由政府筹资修建了一条通往附近某个港口的煤炭运输专用公路，那么它就是一项产业政策。

二、大同和丽江：消灭产业政策的“公路悖论”

理解了产业政策的含义之后，我们就会发现，张教授所呼吁的“废除一切产业政策”的政策，若真的执行起来，可能会导致很多无法预料的问题。因为产业政策涉及的方面太多太广，没有产业政策的指导，政府的很多公共服务职能都会受到影响。

比如，交通基础设施网络的修建，是政府所需要提供的基本公共服务之一。任何一条公路或者桥梁，真的要建起来，都要先拿出具体的规划路线和技术标准来，不然没法建。一条新修的公路，它是该绕城而行还是穿城而过？它的路面是只能承受小轿车和普通货车通行，还能可以每天承受1000辆载重几十吨的大货车通行？

要回答这些技术问题，就很难不涉及到一个地方的产业规划或产业政策。

山西大同煤炭资源丰富，以煤炭相关产业为主导产业。大同的很多公路，就需要高标准修建，能够承受每天通过1000辆甚至更多的载重大货车。在公路网络中多建一些承重标准高的运煤通道，可以促进本地区煤炭相关产业的发展。