【文/ 观察者网专栏作者 周建军】

经济学家们围绕产业政策已经做了不少理论研究；而关于产业政策这一涉及政府市场关系永恒的主题的经济学研究，仍然是没有定论的。

从历史和事实的角度来看，产业政策在众多的发达国家和发展中国家，都发挥过重要作用。关于这一点，即使质疑和反对产业政策的人士，也不应否认。

从历史和事实的角度研究梳理美国这类被视为自由放任经济体制的产业政策，也符合诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨对发展中国家的忠告：“按我们做的做，别按我们说的做”。（Do as we do, not as we say）

鉴于此，本文将以美国为研究对象，从历史与当下、产业技术政策与产业组织政策等多个维度，研究剖析美国产业政策的历史、现状及其发展演变，梳理还原美国产业政策的政治经济逻辑。

产业政策的内涵与争议

产业政策作为一种文字修辞，最早出自何处，已经不易考证。美国学者的研究显示，产业政策一词至少在1876年就出现在美国出版的经济学著作《大英帝国与美国的产业政策》中（Nester,1998:7）。

但产业政策作为一种推动经济发展的政策工具，至少从民族国家诞生以来，就不同程度的存在着。就产业政策本身的意涵和内容而言，无论是政府机构、职业经济学家还是社会大众也有着不同的理解。

即使美国与欧盟政府对于产业政策就有着不同的解释。根据日本学者小宫隆太郎的定义和分类，产业政策包括一般性的基础设施政策、产业间的资源分配政策、各领域的内部组织有关的政策和中小企业政策等（小宫隆太郎，1988:3）。

中国学者刘鹤等对产业政策的定义和分类，与小宫隆太郎比较类似，涵盖了产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和地区产业政策等（刘鹤、杨伟民，1999：41）。

在更广泛的意义上，OECD产业政策报告作者沃里克(Warwick)对产业政策的定义和内容做了详尽的研究综述，将产业政策定义为任何企图改善经济环境或者变革经济活动结构的干预或者政府政策，并从通用的产业政策与有选择性的产业政策两个层次，从产品市场、劳动力、资本市场、土地、技术与制度等多个维度做了分类介绍（Warwick，2013）。

这个意义上，本文所讨论的产业政策是一种广义的产业政策，即政府为了实现产业发展目标对经济活动进行干预的总和；它既包括狭义的产业政策，也包括产业组织政策等广义的产业政策；既包括了政府等行政机关对经济活动的引导和扶持，也包括了法院等司法机关对经济活动的判决和解释。

产业政策作为一种日渐成型的理论，至少可以追溯到近代的汉密尔顿(Hamilton）、李斯特（List）、格申克龙（Gerchenkron）等经济学家的研究。产业政策的提倡者们以汉密尔顿、李斯特、格申克龙、约翰逊（Johnson）、斯蒂格利茨、阿姆斯登（Amsden）、韦德（Wade）、张夏准（Chang）、高柏、罗德里克（Rodrik）、林毅夫、马祖卡托（Mazzucato）为代表，分别以美国、英国、日本、韩国等为研究对象，研究论述了发达国家与发展中国家在经济发展过程中的产业政策的重要作用。

而克鲁格（Krueger）、克利缅科（Klimenko）、鲍威尔（Powell）、威廉姆森（Williamson）为代表的产业政策批评者们却认为，市场可以自我运行良好，即便市场会失灵、政府也会常常失灵、并不一定具有挑选胜者的能力，而政府的作用主要是提供公共品。

针对学术界仍停留在“要不要产业政策”、“产业政策存在实施困难”等问题，斯蒂格利茨、罗德里克等回应指出，有意义的讨论应该超越要不要产业政策，而应该聚焦于要实施什么样的产业政策；而每个成功的经济体都有相应的产业政策去推动经济增长、实现转型升级（Stiglitz，2014，Rodrik,2008）。

尤其是，从信息获得、行动能力与是否腐败的角度对政府的产业政策的质疑，既不能被事先先验的假定，也不能构成产业政策失灵的充分理由。而产业政策的存在，正是基于市场的弱小或不存在、私人投资的不足、协调的失灵等问题的存在。包括美国在内的发达国家，也存在重要产业和领域的私人投资不足的问题，需要政府的产业政策支持和引导。

关于产业政策的必要性和重要性，即使全世界最富有的私人企业家、美国微软公司创始人盖茨也不否认。

在2015年11月的美国《大西洋月刊》，盖茨公开呼吁美国政府增加对新能源领域的投资，并以互联网、芯片、美国国防部先进研究计划署和其它基础研究等为例对美国长期以来的产业政策效果给予高度评价。(1：注释见文末）

诚如盖茨所提倡和肯定的，以明确的或者不明确的方式使用产业政策，正是美国等发达国家的真实历史和现状。

历史视角的美国产业政策

从18世纪独立建国到现在，美国政府的各类产业政策一直不同程度的存在，并由美国立法机构、行政机构和司法机构共同实施，对美国经济发展发挥了重要的作用。

尽管美国政府一些高官不喜欢使用产业政策这个词，里根和老布什执政的美国政府更是声称不喜欢产业政策，但是产业政策一直伴随着美国两百多年的经济发展史。

在1789年华盛顿正式组建美国政府之后，美国首任财政部长汉密尔顿于1791年向美国国会提交了涵盖钢铁、铜、煤、谷物、棉花、玻璃、火药、书籍等众多产业的制造业发展计划，开启了美国政府通过产业政策推动工业化的正式篇章。

从对特定产业的政府补贴、保护性关税和进出口配额，到鼓励外国先进技术的进口、禁止创新的工具和机器的出口以及制造业投入的税收减免，再到改善国家的道路和隧道网络（降低商品的交通成本），汉密尔顿的产业政策都有涉及（Bingham，1998：21-22）。

为了建设一个世界领先的国家，汉密尔顿和杰斐逊等美国开国元勋可谓是不遗余力。尤其是，汉密尔顿将建设一个强大的中央政府作为他的施政理想，他希望一个强大的政府能为国家的工业化提供支撑（比如国家银行体系、公路和铁路等基础设施）和保护（关税等）。

即使杰斐逊等美国政府领导人与汉密尔顿就政府在经济活动中的角色有不同意见，1806年，时任总统的杰斐逊还是建议用国会财政盈余来改善美国的道路、隧道、河流、教育以及其它有助于繁荣和统一的重要根基（Nester，1998：96）。

如上从金融信贷、基础设施、关税保护、公民教育到工业制造的产业政策，为19世纪美国产业的快速发展创造了前提和条件，尽管汉密尔顿的制造业发展计划并没有在他的任期马上实施。