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埃文·库珀,艾玛·阿什福德:对美国来说,多极化比两极更危险
最后更新: 2024-01-15 09:18:1304. 应对不平衡的多极化
(一)“两极”战略思维的潜在风险
上文对数据的研究表明,不同于流行叙事将中国崛起描述为新的两极竞争发端,事实是世界正进入一个不平衡的多极格局,这也表明日本、英国、德国、印度、土耳其和法国等次等大国的重要性日益上升。美国无法一手创造多极或者单极格局,但在这种不平衡的多极格局之中,它既可以强调或强化推动国际体系向多极化发展的因素,也可以选择推动具有两极性质的中美竞争。尽管中美之间的实力差距特别是经济实力差距正在缩小,但美国当前的战略既倾向于与中国公开竞争,又抵制世界的多极化。在实践层面,华盛顿正通过维持一种联盟模式来压制中等强国盟友的能力和影响力:在这一模式下,美国为这些国家提供安全保证,而它们自身大多也无意发展自己的能力。事实上这种行为表示华盛顿倾向于两极竞争,而这并不是一个有利于构建多极世界的策略。
拜登政府应对全球力量平衡变化的方针很明确,也即通过建立反华联盟、强调与欧洲和亚洲盟友进行更密切的军事和技术合作来增强美国的影响力,以及试图建立一个全球民主国家(或者说至少是“志同道合”的国家)集团来反对威权修正主义。正如2022年《国家安全战略》(National Security Strategy)写道:“我们需要大幅提高合作水平。实现这一点的关键,在于认识到我们的包容性联盟的核心是那些与我们有着最多共同利益的合作伙伴。我们战略的基础,是美国与其他民主国家的基于条约构建的联盟。”上述手段与经济方面遏制中国的手段相结合,阻止中国进入主要全球市场并限制先进技术的转让,同时通过增强“盟友支持”(ally-shoring)将供应链从中国转移出去。简而言之,在拜登政府的领导下,美国计划重演冷战剧本,并倾向于与中国进行全球范围的两极竞争。它试图遏制中国的崛起,并希望盟友和伙伴的力量能够弥补美国实力的相对下滑。
这是颇为麻烦的策略:中国不是像苏联一样经济独立的国家。除少数消费品的贸易外,苏联基本上与全球市场相隔绝。相比之下,今天的中国是全球经济的关键枢纽,并且辐射各个地区,连接起各个国家。中国的贸易和投资在世界许多地区不仅受到欢迎,而且可能对这些地区不可或缺,其中就包括美国在欧洲和亚洲最亲密的一些盟友。更糟的是,“集团战略”仍然依赖美国的硬实力,以及处于硬实力核心的军事力量。这实际上削弱了美国的盟友消解中国力量的能力:这种战略将所有问题都与中国问题联系起来,但没有在同时分清轻重缓急。它可能使美国与其他国家的关系以中国问题为中心,进而使得政策制定者更难以处理某些更为重要的双边或地区利益。
更进一步而言,美国的这种两极策略可能引发的最大问题在于它将迫使世界各国选边站队。正如《外交事务》最近发表的一篇文章所言:“各国将不可避免地陷入超级大国的竞争中,他们将被要求从二者中择其一。”尽管这一论点在真正的两极体系中可能是合理的,但在多极格局中却不太可能奏效。事实上,当前的一个显著事实是小国并没有按照拜登政府期望的方式选边站队,而且与之相反,它们已经表明自己有能力选择性接触外部伙伴,并且和多方结盟。凯利·格里科(Kelly Grieco)和詹妮弗·卡瓦纳(Jennifer Kavanagh)将这一现象定义为:“非中立,而是为了同时与多个大国建立友好关系而做出的积极决定,并与自身在特定问题上的安全和经济利益最为契合的伙伴进行最密切的合作。”迄今为止,拜登政府在亚洲组建集团,或者在形式上撮合其欧洲盟友与亚洲伙伴的尝试,大多只产生了象征性的、而非实际的结果。
上述这种手法和它内在缺点的最鲜明例子就是拜登政府的“民主峰会”:两届峰会召集了100多个国家,并尝试在这些定义不甚严谨的“民主国家”之间建立更紧密的联系。一些被排除在峰会之外的国家认为受到了美国的轻视,因而弱化了它们与美国的关系。而由于“民主”本身的定义宽泛到与会者都无法达成一致的地步,因此各国被迫制定共同政策并与缺乏共同利益的国家合作。相应地,“民主峰会”收效甚微,大部分成果不过是含糊的行动口号。
拜登政府还寻求建立一个在关键供应链方面与中国经济“脱钩”的经济集团,国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)呼吁在与中国的经济关系上实现“去风险和多元化”的呼声最明确地支持了这一点。拜登政府及其盟友提出了“友岸外包”(ally-shoring)的概念,以此作为减少中国在重大战略性供应链中作用的一种方式。然而,这项努力目前的实际成功较为有限。举例而言,尽管荷兰已在高端半导体出口方面对中国实行了初步限制,但其外贸与发展合作大臣表示“荷兰不会照搬美国的出口限制措施。”欧洲的其他政策制定者则明确表示,如果没有与中国的持续贸易,那么欧洲的能源转型就不可能实现。与此同时,发展中国家和新兴经济体仍然从与中国的贸易中获得巨大利益,这使得巴西等国对美国在经济上遏制中国的努力产生抵制。中国可以为别国提供的经济利益,使美国不可能组建一个拥有统一经济政策的大型国家集团来有效遏制中国。
这种两极战略的成本也很高。事实上,它对搭便车行为的鼓励已经远远超出了多极体系中必要的程度。以日本为例,多任日本首相都试图进一步加强日美间的安全协议,并且大幅增加国防开支:根据预计,日本的军事预算到2027年将位居世界第三。但日本仍然面临着严重的国防能力短板。分析人士预测,“即使日本加大国防投入,美国在印太地区的防务负担在未来一段时间内仍然很难减轻。”而随着美国寻求通过扩大伙伴关系,例如在澳大利亚、英国和美国之间建立三边安全条约(AUKUS),以对抗中国不断增长的军事能力,搭便车问题可能会在亚洲加剧,就像多年来美国在欧洲大陆的不断升级的安全投入一样。
鉴于拜登政府试图在日益多极化的世界中推行两极战略,这些问题是几乎不可避免的结果——多数美国的伙伴仍愿意在各个领域与中国合作,并且当与接触中国带来的机遇大于遵守美国要求带来的成本时,这些国家愿意抵制美国的压力。即使在两极世界中,美国政府希望通过建立一个由经济发达的民主国家组成的强大联盟来对抗中国和俄罗斯也是一场高风险的赌博。在国际体系日益多极的现在,这很可能演变成一场失败的赌博。
(二)积极应对多极格局
相比之下,迎接世界的多极化进程,并试图基于这一现实制定一套战略能够为美国带来明显的好处。首要的一点在于拥抱多极世界,而不是仅仅关注与中国的两极竞争,这将会降低大国间战争爆发的风险,尽管其代价可能是低风险冲突的增加。然而,由于大国战争可能在未来升级为核战争,因此它构成了关乎国家生死存亡的威胁。因此,防止大国战争应该成为美国外交政策最重要的目标之一。多极战略并非一种完全围绕遏制中国而制定的战略,但它也将确保美国能够应对未来可能的自身实力下滑或中国实力进一步增强带来的风险。相较于当前的政策路线,美国的战略应侧重于如何利用多极格局为自己谋取利益,并承认“把所有鸡蛋放在一个篮子里”的策略,也即完全由美国的军事力量来监视、管理世界所有主要地区的方针构成了重大风险。国际范围内,特别是亚洲和欧洲内强力参与者的出现,为美国的实力提供了后盾。这些国家可能并不完全认同美国的目标,但它们对中国进一步扩张影响力的反对立场,使得后者即使在美国衰弱的情况下也不太可能主导全球事务。反之亦然,拥抱多极格局有助于美国更好应对中国实力衰减的未来。通过保持灵活性、增加合作伙伴,上述的路线可以帮助美国为未来可能出现的一系列挑战做好准备。
本篇评估的作者提出了如下三项核心政策,它们将成为一套更加适应多极世界的战略的重要组成部分:
1. 接受并鼓励分担负担
就事实而言,多数能够极大改变军事力量发展趋势的因素不太可能受经济或人口等因素影响,而是更多地受国家选择的驱动。简单来说,经济表现方面的巨大差异并不会等价于军力差异,但欧元区经济危机后欧洲的状况为例,经济上的逐渐增长或衰退可能产生更大影响。相较于他们自己的经济规模,美国盟友的军事实力仍然严重不足。相应地,这些国家国防开支的增加将会比美国进一步扩大军事覆盖对改变军力平衡起到更大作用。举例而言,如果美国的欧洲盟友在俄乌冲突之后选择大幅增加军费开支,特别是像波兰这样的东欧国家的军费开支最终超过其西欧邻国的话,那么欧洲内部的权力分配可能会发生变化,欧洲的整体军事能力水平也会大幅上升。在亚洲,增加军费开支的趋势已经在日本出现。
如果美国的部分盟友或伙伴愿意的话,它们完全可以发展更高水平的军事能力。如今,英国、法国和德国都拥有一定程度的全球部署能力。蒙泰罗(Monteiro)使用“大国”(major powers)一词指称那些不具备全球部署能力,但仍然有能力抵抗其他国家,并对外部干涉者或其所在地区的其他国家造成严重伤害的国家。
在没有外部干预的情况下,这些次等大国扮演着传统大国的角色:只要有机会,它们就在自己的地区内竞争。尽管这些国家在全球实力中所占的份额不断增加,但他们主要通过经济发展提升自身地位,同时,他们在军力上的进展却相对有限。举例而言,美国大多数的亚洲和欧洲盟友都拥有发展更高军事实力的经济、人口或技术基础,但它们都没有向军队投入大量资源,也没有维持大规模的武装部队,而这在很大程度上归因于美国对它们的安全保证。这一事实也意味着这些国家在军力方面还有巨大的发展空间,可以将其经济实力转化为硬军事能力,进而使国际体系更接近真正的多极化。美国的决策者应当促进盟国加强军力建设,从而建立一个即使美国减少军事投入也不至于危及安全的体系。
2. 促进经济开放
近年来,美国已经过于依赖负面经济手段的运用,特别是使用经济胁迫工具(即制裁、出口管制、关税)来实现其外交政策目标。这些手段会产生大量连带伤害,其效果更会逐渐变差,甚至可能削弱美元在未来几十年内世界性储备货币的地位。同时,美国政府对“友岸外包”等理念的强调将导致全球经济相互联系减弱、各地区更加分散和贫困加剧。这种负面效应与制裁和出口管制造成的损害合到一处,迫使各国降低风险并实现尝试实现经济多元化、减弱美国影响。因此,决策者应该制定一套新的经济议程,以促进美国与其他国家之间的经济关系。尽管这并不是要回到20世纪90年代和2000年代那种轰轰烈烈的全球化趋势,但美国进一步开放贸易既有助于向发展中国家表达善意,又可以通过经济关系的多样性增强全球供应链的韧性。
自由贸易协定(FTA)是促进经济开放的一项有效工具,它应与较低水平的贸易和投资举措结合使用。美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定对该国制定有利于自己的贸易条件造成了重大挫折。TPP 最初的11个参与者(其经济总量占全球经济的15.6%)后来在没有美国的情况下达成了《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。拜登政府提出的印太经济繁荣框架(IPEF)远没有那么雄心勃勃,而且因为美国国内的政治动荡,以及对于降低关税、削弱贸易壁垒等目标的怀疑立场而受到制约。尽管如此,依旧有许多印太国家热衷于 IPEF,并似乎希望该框架能够导向更大范围内的贸易协定。亚洲国家与中国商定《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的强烈意愿,也凸显了该地区对降低贸易壁垒、实现更加开放的国际经济体系的强烈需求。
在这一领域,美国国内政治可能成为一项障碍,因为两党不约而同转向经济保护主义可能使强调针锋相对、开展对抗的经济孤立主义长期化。作为拜登政府的两项重大立法胜利,《芯片法案》(Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors, CHIPS)和《通胀削减法案》(Inflation Reduction Act, IRA)都包括了对特定行业的保护主义政策,因而引发了美国盟友的反应。其中,韩国出于对美国巨额补贴会动摇其经济基石的担忧通过了自己的“芯片法案”,而《通胀削减法案》则导致美国和欧盟就绿色能源供应链进行了累月的争论和谈判。简而言之,保护主义已经招致美国的亲密伙伴的愤懑,并可能助长去全球化势头。即使美国的贸易空间已无法实现实质性改善,扭转或停止现行趋势实际上就可以极大地增强美国与其他国家开展经济交往的能力。
3. 保持灵活的伙伴关系
在冷战时期,美国的战略高度依赖排他性的正式联盟来对抗同样高度体制化和排他的苏联联盟体系。如今,这种两极化的做法已经过时了——美国应该在不同问题上寻求与不同国家建立灵活的伙伴关系,进而保留其操作空间以及与不同国家开展合作的能力。以北约为例,尽管冷战时期的正式联盟有诸多好处,也取得了不少胜利,但其官僚化和正规化性质意味着这一联盟本身在其本应对抗的威胁解体后仍能长期存在。冷战结束后,北约已经经历了漫长的“重定向”时期,但在反恐到促进人权的一系列目标中,大多数都并不适配现有的成员范围和组织架构。相比之下,基于不同议题建立的非正式伙伴或联盟关系可以对防范未来的威胁起到更大的作用,因为它们不会在局势发生变化时迫使美国沿既定轨道行进,而且还具备更大的灵活性。
事实上,尽管美国可能会维持其现有的联盟体系,但决策者同时应该更多关注小型国家集团,或是针对具体问题的联盟和区域组织,其中包括二十国集团、非洲联盟或四国集团。尽管这都不是首次提出,但它们在未来的作用可能越发突出,并且使较小的国家集团能够处理更加聚焦的一系列问题,而不是像联合国系统一样大包大揽,并增加政策的实际产出。小型联盟将是大型联盟的有效替代方案,并且能够更好地以共同利益为中心。七国集团等联盟已经成功实现了全球最低税等一系列雄心勃勃的提案,并协调实施对俄罗斯的制裁。美国应维持其在这些组织中的地位,并尽可能推动它们的发展,而不是试图将此类联盟转变为规模更大的集团——小而有效胜过大而笨拙。
美国还应避免孤立在某些问题上与美国竞争对手开展合作的国家。举例而言,华盛顿就如何对印度在俄乌冲突爆发后继续购买俄罗斯石油采取措施进行了激烈辩论,而与此同时印度的立场尽管被一些人描述为“战略矛盾”,实际上却是经过深思熟虑的选择。其背后的动因“不是出于对世界秩序可能被撼动的担忧,而是基于印度对于疏远俄罗斯可能造成的国家安全影响进行的精心计算。”然而华盛顿的看法并非如此:拜登政府花费了大量徒劳的努力,试图说服印度与美国一道实施对俄制裁,并停止进口俄罗斯原油。决策者们应当对这种行为保持清醒的认识:各国多数时候都会追求自己的利益,因此美国应尽量回避制止这些行动,或者将它们指斥为非自由或违反全球规范。
简而言之,在一个更加多极的世界体系中,美国对其伙伴关系的总体方针应该是:先在有望以低成本实现目标的特定利益领域达成与别国协议,然后以这些协议为基础,寻求建立更广泛的联盟,从而解决需要更大范围的妥协与让步的棘手问题。这一路线要求美国清楚地认识其强制性力量在当前全球体系中的局限,并在同时利用这种仍然巨大的能力。
(文章原刊于The Stimson Center,原题为:“Assumption Testing: Multipolarity is more dangerous than bipolarity for the United States”。限于篇幅,文章有删节。)
- 原标题:美国对中美与世纪大势的判断, 正出现惊人调转 本文仅代表作者个人观点。
- 责任编辑: 史岱君 
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